日前，財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱“實(shí)施意見”），明確規(guī)范推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施，明確嚴(yán)控10%支出紅線等規(guī)范化舉措的同時，也明確鼓勵民資和外資參與，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等公益性領(lǐng)域。
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，規(guī)范文件的發(fā)布，說明PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段，同時也給予了市場規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的信心。
PPP規(guī)范發(fā)展文件重磅發(fā)布
“規(guī)范”成為實(shí)施意見中出現(xiàn)的高頻詞。實(shí)施意見中對規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施和加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理作出多項(xiàng)規(guī)定。
實(shí)施意見明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。此外，在符合規(guī)范條件的同時，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：例如，財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目等。
實(shí)施意見明確，強(qiáng)化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
實(shí)施意見還對加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理作出了規(guī)定，明確各級財政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得通過簽訂陰陽合同等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險等。
在規(guī)范的同時，意見還從鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、保障合理支出等方面明確了營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境，提出加強(qiáng)規(guī)范管理和分類指導(dǎo)，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大政策支持力度。
例如在鼓勵民資和外資參與方面，提出加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。
聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域方面，明確提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、決策程序完備、回報機(jī)制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項(xiàng)目。
PPP項(xiàng)目落地率持續(xù)上升
中國財政科學(xué)研究院PPP研究所專家卓識對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，此次的實(shí)施意見是自財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》后的又一綱領(lǐng)性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領(lǐng)的，且沒有強(qiáng)調(diào)文件有效期，說明PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段。在微觀上對PPP市場的發(fā)展做了很多具有操作性的指導(dǎo)，例如5%和10%的指標(biāo)量化與細(xì)化，平臺公司參與本級項(xiàng)目的約束等等。整體來看，卓識認(rèn)為，文件的出臺應(yīng)該說是政府給市場的一個再信心。
“實(shí)施意見對規(guī)范化PPP的條件作出了明文規(guī)定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會大大提高PPP的運(yùn)作效率。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對記者表示，意見的出臺傳遞出了積極信號，2014-2017年P(guān)PP經(jīng)歷了高速發(fā)展階段，2018年P(guān)PP進(jìn)行了深度調(diào)整，2019年P(guān)PP將會進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的新階段。
專家表示，雖然從去年全年來看，我國PPP管理庫項(xiàng)目總體增速趨緩，但是全國項(xiàng)目落地率同比大幅上升，PPP市場正朝著規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化、可持續(xù)的方向逐漸邁進(jìn)。
財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，財政部PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目比2017年12月末凈增1517個、投資額為2.4萬億元；管理庫項(xiàng)目累計8654個、投資額為13.2萬億元。
2019年1月，又有93個新項(xiàng)目納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫，涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。
“PPP模式契合現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，在不產(chǎn)生政府性債務(wù)的前提下，有效推動地方產(chǎn)業(yè)升級、城市開發(fā)和社會發(fā)展。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，我國城鎮(zhèn)化率截至2018年底達(dá)到59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，城市化需求空間較大，將有大量新建項(xiàng)目或成片區(qū)地開發(fā)。
將在規(guī)范中迎來新發(fā)展機(jī)遇
卓識表示，雖然實(shí)施意見的出臺給予了市場信心，但PPP是否在今年會再次升溫受制于融資環(huán)境和相關(guān)信貸條件，實(shí)施意見中數(shù)次提到中國PPP基金的相關(guān)作用亦能說明。他預(yù)計，按照實(shí)施意見的精神，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等角度來看，產(chǎn)能和收入的相關(guān)產(chǎn)業(yè)片區(qū)、文旅類項(xiàng)目、政府歷史存量中擁有較強(qiáng)經(jīng)營性和現(xiàn)金流的項(xiàng)目依然是市場所期盼的。
劉尚希表示，社會資本看中的高回報、掙快錢時代已經(jīng)過去了。一個項(xiàng)目的發(fā)展運(yùn)營不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年時間，百姓的利益訴求隨著生活水平的提升在不斷變化，如果只是對項(xiàng)目做短期打算，則可能難以預(yù)估到這種改變，對項(xiàng)目落地執(zhí)行帶來變數(shù)。
他進(jìn)一步指出，新階段的開發(fā)可以從單體項(xiàng)目合作向片區(qū)整體開發(fā)轉(zhuǎn)變，從規(guī)劃到基礎(chǔ)設(shè)施，從公共服務(wù)設(shè)施到招商引資再到生態(tài)保護(hù)，均由社會資本方進(jìn)行操盤，政府只作為監(jiān)管者，利用社會資本的資金、資源整合能力和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，完成整體的開發(fā)運(yùn)營。
以華夏幸福固安的項(xiàng)目為例，作為開發(fā)性政社合作項(xiàng)目，形成了多方共贏的良性循環(huán)。該項(xiàng)目不再是政府一味出資，久而久之造成財政壓力，而是通過成片區(qū)開發(fā)帶來“造血功能”，通過創(chuàng)造價值，帶來財源、稅源為地方財政增量，政府再利用增量支撐下一步的開發(fā)項(xiàng)目，與地方政府財政形成良性循環(huán)。
華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司招商相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者介紹，雖然本身是企業(yè)，但風(fēng)險需要企業(yè)自己承擔(dān)，未來的收益又和所招商企業(yè)成長好壞相關(guān)，因此，在招商過程中所注重的不僅是企業(yè)品質(zhì)，還有項(xiàng)目是否有前瞻性。“我們總結(jié)過往的一些招商教訓(xùn)，比如說在大概10年以前，各地都在搶著上單晶硅、多晶硅，當(dāng)時大家都在搶，但是簽約到落地到投產(chǎn)，一般都有2到3年的時間。一些地方搶了一堆項(xiàng)目，花了很大的代價，結(jié)果一投產(chǎn)就變成了落后產(chǎn)能。”
上述負(fù)責(zé)人表示，要從宏觀大勢上判斷哪些產(chǎn)業(yè)有發(fā)展的機(jī)會，哪些是當(dāng)下1到3年有招商機(jī)會，哪些是3到5年，哪些是5年到8年，哪些更遠(yuǎn)，這樣就能避免招商盲目性。（記者 孫韶華 梁倩）
轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)參考報
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